90. Godkendelse af udbudsstrategi om madservice til hjemmeboende borgere

Baggrund
På Social- Ældre- og Sundhedsudvalgsmøde d. 7. januar 2026 blev udvalget præsenteret for en strategi for det kommende madudbud for madservice til hjemmeboende borgere og Granbohus. Sagen blev sendt tilbage til administrationen med et ønske om en uddybning af området. Derfor fremsættes nærværende sag med henblik på at give udvalget en uddybet beskrivelse, så en udbudsstrategi kan godkendes.

Nuværende organisering af madservice

Alle hjemmeboende borgere skal have frit valg mellem minimum to madleverandører jf. Ældrelovens § 18 og Servicelovens § 91. Derfor leveres madservice til hjemmeboende ældre i Fredensborg Kommune i dag via den kommunale leverandør, Mad & Måltider, og en privat leverandør, Det Danske Madhus, som er godkendt efter en godkendelsesordning, hvilket betyder, at de skal levere madservice på samme vilkår som den kommunale leverandør. Ved en godkendelsesmodel kan private leverandører løbende godkendes, hvis de opfylder kommunens fastsatte krav og vilkår.

Mulig overgang til udbudsmetode

Da den nuværende godkendelsesmodel skal revideres, anbefaler administrationen at overgå til udbudsmodellen, da administrationen har flere gode erfaringer med modellen på andre områder. Udbudsordningen er ligeledes den ordning, som kommunen også anvender til at indgå aftale med den private leverandør af hjemmepleje og helhedspleje.
Et udbud giver kommunen mulighed for at fastlægge klare og gennemsigtige krav til kvalitet, pris og leveringssikkerhed i én samlet kontrakt. Det skaber et tydeligt styringsgrundlag og sikrer, at forventningerne til leverandøren er ensartede og entydige. Det gør det nemmere for kommunen at følge op ved uhensigtsmæssigheder og uregelmæssigheder. Samtidig giver udbuddet konkurrence mellem potentielle leverandører, hvilket kan bidrage til mere konkurrencedygtige priser og incitament til løbende kvalitetsudvikling. Et udbud adskiller desuden den private leverandørs vilkår fra den kommunale drift, hvilket mindsker kommunens økonomiske risiko og giver et bedre grundlag for opfølgning og kontraktstyring. Det betyder også, at der med et udbud er mulighed for at stille krav til den private leverandør, som den kommunale leverandør ikke skal/kan. Dermed kan borgeren få to forskellige tilbud at vælge imellem, hvis det ønskes. Endelig understøtter et udbud ligebehandling og gennemsigtighed, idet alle interesserede leverandører vurderes på samme kriterier.
Et udbud kræver dog omhyggelig tilrettelæggelse af udbud og evalueringsmodel.

Ved udbudsmodellen udvælges en eller flere leverandører gennem et udbud, hvor pris og kvalitet vægtes efter fastsatte kriterier, som godkendes af Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget.

Baggrund for udbudsstrategi
Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget skal godkende en udbudsstrategi med hovedelementerne fra udbudsmaterialet.

Indholdet i strategien og det kommende udbudsmateriale er udarbejdet på baggrund af en markedsundersøgelse og en markedsdialog.
Markedsundersøgelsen er gennemført af administrationen, hvor det fx er undersøgt, hvilke leverandører andre kommuner bruger, der er indsamlet viden om delleverandører, opmærksomhedspunkter osv. Ved markedsdialogen inviteres alle interesserede leverandører til møde for at give deres input til en udbudsproces og fortælle om deres virksomhed.

De krav i udbudsmaterialet, som ikke fremgår af strategien, vil være krav af administrativ og faglig karakter samt ufravigelige minimumskrav, som leverandøren skal overholde for at kunne levere opgaven. Det kan fx være krav til hygiejne, etikettering, pakning, holdbarhed, fastholdelse af smag og duft eller at maden ikke må nedfryses. Administrationen anbefaler derfor ikke, at Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget får udbudsmaterialet til godkendelse, da de overordnede politiske valg fremgår af strategien.

Administrationen er opmærksomme på den parallelle politiske beslutningsproces vedr. CO2 og sikrer, den endelige beslutning skrives ind i udbudsmaterialet.

Udbuddet omfatter både madservice til hjemmeboende borgere, der vil have frit valg mellem den kommende private leverandør og den kommunale leverandør, Mad og Måltider, samt madleverance til Granbohus.

Leverandøren tildeles begge ydelser samlet.

Udbudsstrategi
Strategien indeholder forslag til:

• Antal leverandører, der skal godkendes
• Krav til økonomisk egnethed for at undgå konkurs
• Antal leveringer i ugen
• Variation af mad og højtidstilpasning
• Bestillingsmuligheder for borgerne og variation i menuplanerne
• Konkurrence i udbuddet fx i forhold til kvalitet, brugervenlighed og variation
• Aftalelængde på kontrakten.

Antal leverandører

På baggrund af markedsdialogen og markedsundersøgelsen er det administrationens vurdering, at der reelt er to potentielle tilbudsgivere, der kan levere både madproduktionen og leveringen til Fredensborg Kommune. De øvrige leverandører kan fx ikke både lave maden og levere den, er ikke placeret i nærheden af Fredensborg eller kan ikke levere fx diæter og specialkost.

Administrationen anbefaler derfor, at der indgås kontrakt med én privat leverandør ved siden af den kommunale leverandør. Hvis der vælges to private leverandører i udbuddet, risikeres det, at der ikke bliver konkurrence, da begge leverandører så er sikret kontrakt. Det kan medføre højere priser og eventuelt ringere kvalitet og service, end hvis der er konkurrence. To leverandører vil samtidig betyde flere udgifter til administration og kontraktopfølgning.

Krav til egnethed

Administrationen anbefaler, at der sættes krav til tilbudsgivernes økonomiske egnethed og derudover at kræve garantistillelse, der kan kompensere kommunen for udgifter i forbindelse med en eventuel konkurs.

Levering

Med afsæt i markedsundersøgelsen oplyste de private leverandører, at de kan levere én eller to gange ugentligt. Maden produceres på samme tid uanset antallet af leveringsdage.

Administrationen anbefaler én ugentlig levering, da det giver borgerne større frihed ved kun at skulle planlægge efter et besøg samt øget mulighed for at flytte rundt på menuerne efter dagens appetit. Én levering reducerer desuden pris og CO2-udledning ved kørsel.

Ved to ugentlige leveringer tilgodeses de borgere, der ikke får anden hjælp end madlevering, men ønsker flere besøg. Der er i dag 3 borgere hos den private leverandør, der kun får hjælp til madlevering, som har eget netværk. Administrationen gør opmærksom på, at levering af mad sker af en chauffør, der ikke kan forventes at være uddannet i pleje og omsorg.

Den kommunale leverandør, vil uanset antallet af leveringer for den private leverandør, fortsat levere 2 gange om ugen. Borgerne har derfor altid mulighed for at vælge 2 leveringer ugentligt.

Bestilling og variation

Administrationen anbefaler, at leverandøren skal tilbyde minimum 11 hovedretter og 14 biretter pr. uge for normal kost og kost til småtspisende. Administrationen vurderer ud fra bl.a. markedsdialogen, at der kan være lidt færre valgmuligheder for de andre kostformer, da der vil være retter, det ikke er muligt at lave i fx blød form.

Maden skal desuden tilpasses højtider og årstider, så det fx er muligt at få and og flæskesteg til jul.

Portionsstørrelse og energiindhold

Maden skal følge de til enhver tid gældende retningslinjer for “Anbefalinger for Den Danske Institutionskost” fra Sundhedsstyrelsen.

Bestilling

Administrationen anbefaler, at der stilles krav om, at borgeren skal have mulighed for at bestille retter og tilkøbsydelser i papirformat, så der ikke kun findes en digital bestillingsmulighed.

Administrationen anbefaler, at der stilles krav om, at borgeren får mulighed for at afbestille sin mad op til dagen inden levering klokken 12 uden beregning.

Konkurrenceparametre

I udbudsmaterialet formuleres en række krav, hvor der er en fast barre for kvalitet, som leverandørerne dermed ikke kan konkurrere på. Her vil der fortsat være en mindstebarre, så der kan kun konkurreres om at præstere over mindstebarren.

Administrationen anbefaler, at konkurrenceparametrene er:

-         Smag og brugervenlighed:
Leverandørerne skal konkurrere på madens smag, fremtræden mv. og på brugervenligheden. For at undersøge dette foretages en prøvesmagning af maden og en test af brugervenligheden i forbindelse med evaluering af de indkomne tilbud. Prøvesmagningen vil både indbefatte mad, der er produceret hhv. 1 og 7 dage tidligere, for at sikre maden fastholder smag og konsistens alle dagene.
Testpersonerne skal være borgere i målgruppen for levering af madservice. Seniorrådet og Handicaprådet kan indstille hver 3 personer som testpersoner.

-         Variation i menuen samt brug af sæsonens råvarer.

-         CO2-reduktion ved andet end mad, som fx emballage og kørsel.

-         Madens økologiprocent

-         Leveringssikkerhed – så leverandøren kan sikre, at borgerne altid kan få mad.

Administrationen lægger vægt på, at konkurrenceparametrene er målbare, så der så vidt muligt kan følges op på det, som leverandørerne byder ind med i kontraktperioden.

Administrationen anbefaler en vægtning på 60 % kvalitet og 40 % pris, så der findes en god pris, men ikke på bekostning af kvaliteten.

Aftalelængde

Administrationen anbefaler, at aftalen træder i kraft primo 2027 og har en varighed på 3 år med mulighed for forlængelse op til 4 x 12 måneder. Fleksibiliteten vurderes hensigtsmæssig, da kommunens behov kan ændre sig blandt andet som følge af den demografiske udvikling, det planlagte analysearbejde af madområdet samt etableringen af diætistteamet jf. kommunes budgetforlig 2026-2029.

Politisk beslutning

I henhold til Fredensborg Kommunes indkøbsstrategi, Indkøb gør en forskel, træffes de politiske beslutninger forud for et udbuds offentliggørelse, mens den efterfølgende tilbudsevaluering og udvælgelse af leverandør sker administrativt på baggrund af de fastlagte saglige og objektive kriterier, som besluttes i strategi og udbudsmateriale – herunder fx prøvesmagning.

Indkøbsstrategien er politisk godkendt d. 17. maj 2021 som en udmøntning af kommunens økonomiske politik og fastlægger de overordnede principper for kommunens indkøbs- og udbudspraksis.

Ønsker Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget en anden type madlevering, som fx daglig levering af opvarmet kølemad, gør administrationen opmærksom på, at det ikke er muligt at finansiere denne inden for den nuværende ramme, og der skal derfor findes midler hertil.

Tidsplan

Hvis Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget godkender udbudsstrategien, kan det endelige udbudsmateriale udarbejdes, og udbuddet kan påbegyndes. Udvalget orienteres om valget af leverandør, når udbuddet er afsluttet.

Sagsbehandling siden sidst

Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget har bedt administrationen om supplerende oplysninger vedrørende fritvalgsbevis og økonomi hos Mad & Måltider. Uddybningerne findes nedenfor.

Mulighed for fritvalgsbevis
Administrationen har undersøgt muligheden for at indføre fritvalgsbeviser til borgerne, der får visiteret madservice. Administrationen har desuden rakt ud til nærliggende kommuner for at høre om deres erfaringer med fritvalgsbeviser.

Et fritvalgsbevis betyder, at borgerne selv kan vælge en madleverandør. Leverandøren modtager samme betaling som kommunens egen leverandør eller den leverandør, der eventuelt er valgt gennem udbud. Leverandøren skal leve op til samme krav til maden vedrørende fx ernæringskrav, hygiejne eller lign. Det er borgerens ansvar at sikre, at leverandøren kan leve op til de kommunalt opstillede krav, men kommunen kan efter indgået aftale tjekke, om leverandøren giver den lovede service. Leverandøren skal ikke godkendes af kommunen på forhånd.
I særlige tilfælde kan kommunen beslutte, at en borger ikke tilbydes et fritvalgsbevis, hvis det vurderes, at borgeren ikke er i stand til at håndtere dette, fx som følge af demens eller anden svækkelse.

Fritvalgsbeviser kan godt kombineres med en udbudsordning. Potentielle tilbudsgivere skal dog gøres opmærksom på, at der også findes fritvalgsbeviser ved et udbud.

Da leverandøren får samme betaling som kommunens egen leverandør eller den leverandør, der eventuelt er valgt gennem udbud, vurderer administrationen ikke, at fritvalgsbeviser vil være en fordyrende ordning medmindre et meget stort antal borgere benytter ordningen. I så fald kan der være en administrativ udgift forbundet med fritvalgsbeviser.

Andre kommuners erfaringer

Administrationen har rakt ud til Helsingør og Hørsholm Kommuner, der begge har fritvalgsbevis. Hørsholm har fritvalgsbevis som eneste andet alternativ til den kommunale leverandør. Helsingør Kommune har Det Danske Madhus og Sæsonens som faste leverandører og fritvalgsbeviset derudover.

Hørsholm har flere borgere, der benytter sig af fritvalgsbeviset, da det er den eneste anden mulighed ud over den kommunale leverandør. Adspurgt var der kun kendskab til brugen af Det Danske Madhus som valgt leverandør ved brug af fritvalgsbevis, men det var ikke muligt at få konkrete data, så der kan være flere leverandører i brug.

Helsingør Kommune har i flere år haft fritvalgsbevis og har tidligere deltaget i et projekt for at understøtte muligheden bedst muligt. Deres grundlæggende erfaringer er, at det administrativt er omkostningstungt at drive, og at der ikke nødvendigvis er interesse i ordningen fra lokale virksomheder. Helsingør har tidligere haft 2 slagtere som leverandører ved brug af fritvalgsbeviser, hvoraf en er gået konkurs og den anden har opsagt samarbejdet med kommunen, da fritvalgsbeviset ikke var en god forretning for dem. Helsingør Kommune har tidligere haft få borgere på ordningen, men har i dag ingen borgere, der har valgt at bruge fritvalgsbeviset.

Der er derfor ikke kendskab til andre leverandører end de to, der har tilkendegivet, at de gerne vil være med i et udbud i Fredensborg Kommune.

Det blev understreget af begge kommuner, at fritvalgsbeviser administrativt er en mere omfattende ordning for både kommune og borger end godkendelsesmodellen og udbudsmodellen.

Mad & Måltiders økonomi
Social-, Ældre- og Sundhedsudvalget har ønsket en oversigt over prisen på et måltid.
 

Prisen på mad er P/L-fremskrevet fra 2024 til 2026 i nedenstående model. En mere præcis beregning har ikke været mulig at gennemføre inden for tidsrammen af denne sag.

Borgerne betaler 50 kr. pr. hovedret jf. Finansloven for 2026.

Nedenfor vises desuden en fordeling af økonomien på de tre køkkener fra 2025.

*Det Danske Madhus er på godkendelsesordningen, hvilket betyder, at de følger den samme pris som kommunen. Årligt bliver leverandøren derfor efterreguleret, så Det Danske Madhus kompenseres, hvis der er ændringer i prisen hos Mad & Måltider.
Hvis der kommer et udbud, vil det være muligt at få en pris hos leverandøren, der er lavere end kommunens, da det er en af de elementer, der kan konkurreres på

Sagen har ikke bevillingsmæssige konsekvenser, medmindre at der er et ønske om fx daglig levering af opvarmet kølemad.

Ældrelovens § 18 og Servicelovens § 91

Social-, Ældre og Sundhedsudvalget.

Høring i Handicapråd og Seniorråd.