Baggrund og rammesætning

Med sagen skal udvalget indlede en drøftelse af tilgange og hensyn i arbejdet med Odenses bygningsarv, herunder hvordan bygningsarven kan udvikles, så den giver værdi for byens udvikling med respekt for byens særlige historie og identitet.

Der er i disse år et stigende fokus på bygningsarven med tendenser i retning af at bevare mere og udnytte eksisterende byggeri bedre. Alligevel er bygningsarven under pres fra flere sider. Ændringer i byens erhvervs- og butiksliv giver nye muligheder for omdannelse og fortætning. Samtidig betyder udviklingen i kravene til moderne boliger, at der er ønsker om at nedrive ældre boliger for at bygge nyt. Byen udvikler sig løbende, og stadig flere byudviklingsprojekter finder sted i den eksisterende by og vil derfor omfatte bevaring, erstatning eller omdannelse af historiske bygninger og sammenhænge. Antallet af nedrivningssager er derfor stigende og forventes kun at vokse yderligere og bidrage til at ændre gaders og bydeles oprindelige udtryk. Det er i dette spændingsfelt mellem bevaring og fornyelse, at Odense Kommune i de kommende år skal arbejde for at sikre byens fine kulturarv, så den også har værdi for kommende generationer.

Sikring af kulturarven

Bevaring af bygninger og sammenhænge er formelt en statslig interesse, som dog i al væsentlighed skal forvaltes af kommunerne. Planloven stiller krav om, at kommuneplanen skal udpege væsentlige kulturhistoriske bevaringsværdier i form af kulturmiljøer og enkeltbygninger. Samtidig fastsætter Bygningsfredningsloven, at bygninger som er udpeget som bevaringsværdige i kommuneplanen eller i en lokalplan, ikke må nedrives uden godkendelse fra kommunalbestyrelsen. I Odense Kommune er denne kompetence delegeret til By- og Kulturudvalget. 

Lovgivningen arbejder med to beskyttelsesgrader for enkeltbygninger:

• En fredet bygning er udpeget af Staten og forvaltes gennem Slots- og Kulturstyrelsen. En fredet bygning må ikke ændres på nogen måde indvendigt eller udvendigt uden styrelsens forudgående godkendelse. Der er i Odense i alt 58 fredede bygninger samt et antal fredede arkæologiske fortidsminder.

• Bevaringsværdige bygninger udpeges af kommunerne og må ikke nedrives eller ændres væsentligt udvendigt, uden By- og Kulturudvalgets godkendelse. Odense Kommune har i alt udpeget ca. 4.000 enkeltbygninger som bevaringsværdige. Disse bygninger omfatter alle typer af bygninger opført før 1940, som i forbindelse med planlægning og byggesagsbehandlingen skal sikres for eftertiden.

Odense Kommunes udpegninger af bevaringsværdige bygninger er gennemgået i vedlagte bilag.

Kommunen har dermed en betydelig indflydelse på, hvad der bør bevares for eftertiden – og i et vist omfang hvordan – gennem planlægningen og byggesagsbehandlingen. I sidste ende sker bevaringen af bevaringsværdige bygninger dog ude hos de enkelte ejere. Lovgivningen eller kommuneplanen rummer som udgangspunkt ingen muligheder for at kompensere eller hjælpe ejere af bevaringsværdige bygninger, og en udpegning vil indebære visse indgreb i ejerens dispositionsret over ejendommen. Tilsvarende har kommunen ingen sanktionsmuligheder overfor ejere af bevaringsværdige bygninger, der lader bygningerne forfalde, så bevaringsværdierne til sidst går tabt. Dog rummer lovgivningen mulighed for, at kommunen kan have en overtagelsespligt til ejendomme, hvor byrådet vælger at nedlægge et forbud mod nedrivning, hvis forbuddet medfører en væsentlig forringelse af mulighederne for at benytte ejendommen.

Forvaltning af kulturarven

Der er ikke truffet politisk beslutning om at gennemføre yderligere registreringer af bevaringsværdige bygninger opført efter 1940. Forvaltningens arbejde med at sikre Odenses bygningsarv tager derfor udgangspunkt i de eksisterende udpegninger. Forvaltningen har desuden udarbejdet et budgetønske til Budget 2027 med henblik på at styrke arbejdet med registrering og sikring af bevaringsværdige bygninger.

Hensynet til bevaringsværdier er en integreret del af planlægningen på såvel kommuneplan, som på lokalplanniveau. Ved udpegning af nye områder til byudvikling eller andre anvendelser i kommuneplanen tages områdets bevaringsværdier i betragtning, som det netop er sket omkring udpegningen af den kreative zone på Østerbro. Tilsvarende skal forvaltningen i forbindelse med lokalplanlægning sikre bevaringsværdige bygninger og kulturmiljøer i det pågældende område. Gennem lokalplanlægningen gives der mulighed for langt mere detaljeret at regulere, hvad der skal eller bør bevares, og i hvilken form ud fra en samlet betragtning af områdets bevaringsværdier.

Det er dog særligt i forbindelse med den ordinære byggesagsbehandling af enkeltbygninger, at spørgsmålet omkring nedrivninger opstår. Odense Kommune modtager et stigende antal anmodninger om nedrivningstilladelse og behandler aktuelt 15-20 sager årligt vedrørende bevaringsværdige bygninger. Der er siden 2023 modtaget i alt 26 anmodninger om tilladelse til nedrivning af bevaringsværdige bygninger.

Når Byggesag modtager en anmodning om væsentlige ændringer i en bevaringsværdige bygning, inddrages Lokalplan i vurderingen af, om ændringerne vil påvirke de bevaringsværdier, som lå til grund for udpegningen af bygningens som bevaringsværdig i første omgang. Endvidere indhentes en udtalelse fra museet, som i henhold til museumsloven skal bistå kommunerne i sikringen af bygningsarven. Der kan i disse sammenhænge ofte træffes en administrativ afgørelse og meddeles en tilladelse på baggrund af en videre dialog med ansøger.

Når Byggesag modtager en ansøgning om tilladelse til nedrivning af en bevaringsværdig bygning, som ikke er omfattet af et forbud mod nedrivning i en lokalplan, inddrages tilsvarende Lokalplan og Museum Odense med henblik på en vurdering. Lokalplan gennemfører her en besigtigelse af bygningen og foretager en analyse af, hvorvidt de bevaringsværdier, som oprindeligt lå til grund for udpegningen, fortsat vurderes at være til stede. De fleste af vurderingerne er op til 30 år gamle, og meget kan have ændret sig ved bygningen og dens omgivelser i mellemtiden. Lokalplan gennemfører i denne sammenhæng ikke en ny vurdering af bygningen, men konstaterer i stedet, om det eksisterende udpegningsgrundlag, som er fastsat i kommuneplanen, fortsat er til stede. På baggrund af analysen udarbejder Lokalplan et notat til Byggesag, som ligger til grund for, at sagen forelægges til politisk behandling i By- og Kulturudvalget.

Ved den politiske behandling skal udvalget træffe beslutning om, hvorvidt bygningen må nedrives. Forvaltningen kan og må ikke i analysearbejdet og i den politiske indstilling lægge til grund, hvad formålet med nedrivningen er, eller hvad der eventuelt ønskes opført i stedet. En tilladelse må ikke forudsætte et krav om andre tilladelser eller handlinger. Beslutningen handler således alene om, hvorvidt den bevaringsværdige bygning må nedrives eller ej. Udvalget kan dog bede forvaltningen belyse de videre perspektiver i en nedrivning som del af det pågældende områdes udvikling.

Hvis By- og Kulturudvalget vælger ikke at tillade en nedrivning, sker dette ved, at der nedlægges et forbud mod nedrivning i henhold til planlovens §14. Herefter skal kommunen inden ét år udarbejde forslag til en bevarende lokalplan for bygningen. Odense Kommune har i de seneste tre år udarbejdet fire lokalplaner på baggrund af forbud mod nedrivning.

Forvaltningens vurdering

Forvaltningen vurderer, at SAVE-metoden er et godt redskab til udpegning af bevaringsværdige bygninger, som Odense Kommune fortsat bør anvende. Forvaltningen ser dog samtidig et behov for, at der sker en aktualisering af kommunens udpegninger af bevaringsværdier, der afspejler en ny periode i byens udvikling med et større fokus på en nænsom og bæredygtig omstilling. 

De eksisterende udpegninger af bevaringsværdige bygninger og værdifulde kulturmiljøer omfatter kun bygninger frem til 1940, som med fordel vil kunne føres op til eksempelvis 1990. Samtidig kan de op til 30 år gamle vurderinger gradvist aktualiseres, så de kan udgøre et mere præcist og aktuelt operationelt værktøj i kommunens planlægning og byggesagsbehandling og bedre bidrage til en balanceret udvikling af byens bygningsarv. 

Endeligt er der forvaltningens vurdering, at man i forbindelse med fremtidige vurderinger af bevaringsværdige bygninger og helheder med fordel kan inddrage supplerende vurderinger af andre værdier og udviklingspotentialer på det pågældende sted. Det kan eksempelvis være vurderinger af stedets identitetsværdi for byen, hvordan stedet bidrager til byliv eller potentialet for omdannelse til nye formål. En bredere vurdering vil give et bedre grundlag for en god dialog med ejere og udviklere omkring bevaring og fornyelse og derved gøre bygningsarven til et aktiv for kommunen.

Når først en ansøgning om en nedrivningstilladelse bliver indsendt til forvaltningen, er det ofte for sent at sikre en bygning på en god måde. Det er forvaltningens erfaring, at en effektiv bevaring af bygningsarven, der er bæredygtig for alle parter, bedst sker gennem en tidlig og aktivt opsøgende dialog med ejere, udviklere, brugere og andre interessenter, allerede inden udviklingen af et område skal sættes i gang. 

Kulturarven som potentiale

Forvaltningen ser et potentiale i at styrke arbejdet med Odense bygningsarv. Bevaringen kan have andre formål end blot at fiksere bygninger i deres hidtidige form, men er i højere grad et spørgsmål om at gøre byens bevaringsværdige bygninger og helheder til et aktiv for byen.

Med afsæt i det præsenterede oplæg om forvaltningens arbejde med og potentialerne i Odenses bygningsarv skal udvalget drøfte:

• Form og rammer for forvaltningens og udvalgets behandling af sager om nedrivning af bevaringsværdige bygninger.
• Hvilke hensyn og vurderinger, der fremadrettet skal lægges vægt på i udpegning og vurdering af bevaringsværdige bygninger og helheder.

Hvorvidt forvaltningen skal indtage en mere proaktiv tilgang til bevaring og udvikling i dialog med ejerne med henblik på at pege på gode løsninger, inden en diskussion om en eventuel nedrivning.